Preview

MGIMO Review of International Relations

Advanced search

Analytical and scientific support mechanism of the US foreign policy process

https://doi.org/10.24833/2071-8160-2009-6-9-97-110

Abstract

The U.S. intellectual leadership in many spheres is rarely challenged nowadays. However it is secured not only through the ability to formulate a great amount of new ideas, including fundamental innovations, but perhaps even more due to the effective system for integration of intellectual products into practice. Nevertheless this is hardly a research issue for Russian scholars. The article is an attempt to take a closer look on design and behavior of principal channels and institutions, employed by American scholars and experts for participation in shaping national foreign policy.

About the Author

I. A. Istomin
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. Россия, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76.
Russian Federation


References

1. Во введении к специальному номеру журнала «InternationalOrganization» 1992 г., посвященному роли экспертов в меж-

2. дународной политической координации, П. Хаас отмечал существенное увеличение в США числа министерств и ве-

3. домств, количества государственных служащих и уровня их профессиональной подготовки с 1940-х гг. по середину

4. -х гг. (См.: Haas P. M. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination // International Organization.

5. Vol. 46, № 1, Knowledge, Power and International Policy Coordination, P. 8—9). Хотя после окончания

6. холодной войны расходы на проведение внешней политики были урезаны, а некоторые структуры упразднены (в част-

7. ности, Агентство международной информации США), в отношении последних 20 лет также имеются многочисленные

8. свидетельства растущего уровня требований к образовательному уровню и компетентности представителей госу-

9. дарственного аппарата. В частности, под руководством государственного секретаря К. Пауэлла была разработана

10. и осуществлена Инициатива повышения готовности дипломатических служащих, которая позволила увеличить чис-

11. ло сотрудников, проходящих переподготовку в специализированном учебном заведении Госдепа с 2000 по 2007 гг.

12. на 62 % (См.: Nakamura K. N., Epstein S. B. Diplomacy for the 21st Century: Transformational Diplomacy // Congress Research

13. Service Report. August 23, 2007. http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL34141.pdf). Повышение профессиональной ком-

14. петентности сотрудников Государственного департамента было также заявлено в качестве одной из задач инициа-

15. тивы «Преобразовательная дипломатия», провозглашенной госсекретарем К. Райс в 2006 г.

16. Процессформирования основ современной бюрократии и еефункциональной роли прослежен в: ВеберМ.Политика как при-

17. звание и профессия // ВеберМ. Избранные произведения.М.: 1990. С. 644—706.

18. Подробнее см.: AllisonG.T. Essence of Decision: Explaining the CubanMissile Crisis //GrahamT.Allison. Boston: Little, Brown and

19. Company, 1971. P. 67—100, 144—182.

20. Кортунов С. В. Современная внешняя политика России: стратегия избирательной вовлеченности // С. В. Кортунов.М.: Изд.

21. дом Гос. ун-та – Высшая школа экономики, 2009. С. 160.

22. Haas R.M. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination // InternationalOrganization. 1992.Vol. 46,

23. №1, Knowledge, Power and International Policy Coordination, P. 14.

24. Анализ возрастания значения аналитических центров в результате общего изменения американской политической систе-

25. мы (для которого провал во Вьетнаме стал лишь одним из факторов, наряду со множеством других, преимущественно вну-

26. триполитических причин) см.: RicciD.M. TheTransformation ofAmerican Politics.TheNewWashington and the Rise ofThinkTanks //

27. DavidM. Ricci. New Haven, London:Yale University Press, 1993.

28. Thinking the Unthinkable / Bratislava: UNDP Regional Buro for Europe and the Commonwealth of Independent States. 2003.

29. Изучениюпроцесса становления и развития американских аналитических центров посвящено достаточномного исследований.

30. В их числе следует отметить монографию, специально посвященную их влиянию на внешнюю политику: Abelson D. E. Capitol

31. Idea:ThinkTanks and US Foreign Policy / D. E. Abelson.Montreal & Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2006. Среди

32. российских публикаций на эту тему необходимо выделить: ВойтоловскийФ. «Производство» интеллектуального пространства

33. мировой политики // Международные процессы. 2006. Том 4.№2.

34. Rich A. ThinkTanks, Public Policy and the Politics of Expertise /A. Rich NY: CambridgeUniversity Press, 2004. P. 15. В своем иссле-

35. дованииА. Рич не учитывал аналитические центры, аффилированные с университетами (хотя указал их общее число – 625)

36. или государственными органами. Кроме того, проведенное исследование не может считаться вполне точным в отношении

37. изменения числа центров, так как за прошедшие тридцать лет они не только появлялись, но и исчезали.Однако оно доста-

38. точно хорошо отражает общую тенденцию самого роста.

39. McGann J. The Global «Go-To Think Tanks»: The Leading Public Policy Research Organisations in theWorld // http://www.foreignpolicy.

40. com/files/2008_Global_Go_To_Think_Tanks.pdf. P. 11. В данном случае можно говорить о процессе растущей консоли-

41. дации экспертизы.

42. Подробнее о типологии войн см.: ХрусталевМ.А.Анализ международных ситуаций и политическая экспертиза: очерки тео-

43. рии и методологи //М.А. Хрусталев.М.: НОФМО, 2008. С. 24—27.

44. Более подробно о практической ориентации теории международных отношений см.: Chernoff F. Conventionalismas an Adequate

45. Basis for Policy-Relevant IRTheory // European Journal of International Relations. 2009.Vol. 15.№1.

46. Биографии исследователей, перешедших на работу в Белый дом в качестве советников по национальной безопасности, см.:

47. КокошинА.А. Серые кардиналы Белого дома //А.А. Кокошин.М.:АПН, 1986. Кроме того, подробный анализ участия ученых,

48. представляющих реалистическуюпарадигму американской политической науки, см.:ПобедашД.Профессура правит миром:

49. политический реализм и правящая элита США // Свободная мысль. 2006.№7—8. Необходимо отметить, что хотя предста-

50. вители реализма наиболее часто рекрутируются в политическую элиту, сторонники других парадигм также периодически

51. оказываются на высших правительственных должностях.

52. Аналогичнымобразом«вращающиеся двери» позволяют и кадровымчиновникампоработать в университетах, аналитических

53. центрах, бизнесе. В специальномномере Электронногожурнала Госдепа, посвященном«мозговымтрестам», приведена крат-

54. кая информация о наиболее известных лицах, мигрировавших между государственной службой и аналитическими центра-

55. ми (Внешняя политика США. Электронный журнал Госдепартамента США. 2002.Том 7.№3. С. 46—48).

56. Значение убеждений в политическом процессе было концептуализировано в работах П.Сабатира и Г.Дженкинс-Смита, по-

57. священных феномену «идейных коалиций» (см.: Sabatier P.A.,WeibleC.M.TheAdvocacyCoalition Framework: Innovations and

58. Clarifications //Theories of the Policy Process, Second Edition // ed. PaulA. Sabatier Boulder, CO:Westview Press, 2007).

59. Определах рациональногомышления см. статьи британскогофилософаМ.Оукшота: Рационализмв политике и Рациональное

60. поведение в сборнике Рационализм в политике и другие статьи //М.Оукшот.М.: Идея-Пресс, 2002. С. 7—64.

61. Подробный анализ соотношения идеологии и науки см.: ВойтоловскийФ. Г. Единство и разобщенность Запада: идеологи-

62. ческое отражение в сознании элит США и Западной Европы трансформаций политического миропорядка 1940—2000-е гг. /

63. Ф. Г. Войтоловский.М.: Крафт+, 2007.С. 42—48.Автор монографии противопоставляет экспертно-идеологический комплекс

64. США строго научным исследованиям.Сложно не согласиться с точкой зрения автора, что идеологический компонент почти

65. всегда присутствует в политических разработках американских авторов. В то же время стоит избегать его абсолютизации.

66. В различных работах идеологическиефакторы влияют в различной степени, поэтому встает вопрос о степени влияния идео-

67. логии (подробнее см.: Хрусталев М. А. Анализ международных ситуаций и политическая экспертиза: очерки теории и ме-

68. тодологи //М.А. Хрусталев.М.: НОФМО, 2008.С. 34—35). Политическую экспертизу следует рассматривать скорее как син-

69. тетическое явление на стыке научной и идеологической деятельности. В отсутствии баланса между этими аспектами она те-

70. ряет свою полезность для процесса принятия решений.

71. Это вовсе не означает, что исследователи сходятся относительно характера и степени влияния (см.:AbelsonD. E.DoThinkTanks

72. Matter?Assessing the Impact of Public Policy Institutes // D. E.AbelsonMontreal & Kingston:McGill-Queen’sUniversity Press, 2002.

73. P. 49—57).

74. Подробнее о различных типах экспертно-аналитической работы см.: Богданов Р. Г. США: информация и внешняя политика /

75. Р. Г. Богданов иА.А. КокошинМ.: Наука, 1979. С. 67; Хрусталев М. А. Анализ международных ситуаций и политическая экс-

76. пертиза: очерки теории и методологи /М.А. Хрусталев.М.: НОФМО, 2008. С. 94—95.

77. Один из крупнейших исследовательских центров в США.

78. Диксон П. Фабрики мысли / П.Диксон.М.:ООО «ИздательствоАСТ», 2004. С. 88—89.

79. ВитгенштейнЛ.Логико-философский трактат /Tractatus logico-philosophicus /Л.Витгенштейн.М.:Канон+РООИ«Реабилитация»,

80.

81. Ish-Shalom P. Theory as a HermeneuticalMechanism:The Democratic-PeaceThesis and the Politics of Democratization // European

82. Journal of International Relations. 2006.Vol. 12,№4.

83. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций / С. Хантингтон.М.: 2003.

84. Понятие «умной силы» появилось в американской публицистике в статье С. Носсель (подробнее см.: Nossel S. Smart Power //

85. ForeignAffairs. 2004.№2) как сочетание «жесткой силы» и «мягкого влияния».Теоретическая разработка этой проблемати-

86. ки осуществлялась Дж. Наем: Nye J. S. The Paradox of American Power:Why theWorld’sOnly Superpower Can’t Go It Alone / Joseph

87. S. Nye.Oxford:OxfordUniversity Press, 2002; Nye J.S. Soft Power:TheMeans to Success inWorld Politics / Joseph S. Nye. N.Y.:

88. PublicAffairs, 2004. Первым официальным представителем американского руководства, публично заявившим о привержен-

89. ности американской дипломатии идее «умной силы», стала Х. Клинтон в ходе рассмотрения ее кандидатуры на пост госсе-

90. кретаря (см.: Statement of Senator Hillary RodhamClinton. Nominee for Secretary of State. Senate Foreign Relations Committee.

91. January 13, 2009 // http://foreign.senate.gov/testimony/2009/ClintonTestimony090113a.pdf). В действительности диалектика

92. «мягкой» и «жесткой» силы представляет собой заново сформулированнуюидеюо различных, в том числе невоенных путях

93. влияния, ведущуюотсчет с самых истоковмеждународно-политических исследований, в томчисле зафиксированной Г.Мор-

94. гентау на заре изучениямеждународных отношений. В своемописаниишести принципов политического реализма он пишет:

95. «Власть включает в себя все, что устанавливает и удерживает контроль человека над человеком.Такимобразом, власть вклю-

96. чает в себя все социальные отношения, которые служат этой цели от физического насилия до самых незаметных психологи-

97. ческих связей, с помощьюкоторых один умконтролирует другой» (MorgenthauH. J. PoliticsAmongNations.TheStruggle for Power

98. and Peace / Hans J.Morgenthau: revised KennethW.Thompson.McGraw Hill, 1993. P. 9).

99. Похожая проблема была зафиксированадаже в отношениименее искушенных в политических вопросах исследователей, пред-

100. ставляющих естественнонаучные дисциплины.См.: SchillingW. Scientists, Foreign Policy and Politics //TheAmerican PoliticalScience

101. Review. 1962.№2. P. 289.

102. В становлении экспертно-аналитической индустрии отмечают социально-политические (RicciD.M.TheTransformation ofAmerican

103. Politics.The NewWashington and the Rise ofThinkTanks // DavidM. Ricci. New Haven, London:Yale University Press, 1993),

104. экономические (RichA. ThinkTanks, Public Policy and the Politics of Expertise /A. RichNY:CambridgeUniversity Press, 2004) и идео-

105. лого-политические (советские авторы, в первую очередь Кобринская И. Я.: «Мозговые тресты» и внешняя политика США /

106. И. Я. Кобринская.М.:Международные отношения, 1986. С. 5) факторы.

107. Представление о степени загруженности государственного аппарата дает, например: ShearM. D. InWestWing:Grueling Schedules,

108. Bleary Eyes // Washington Post 13.07.2009. http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/07/12/

109. AR2009071202081.html. В данной связи любопытно замечание авторитетного исследователя «мозговых трестов»Дж.Мак-

110. Ганна относительно эволюции среды, в которой оперируют лица, принимающие решения: если в началеXX в. эксперты были

111. нужны, так как политикам не хватало информации, то сейчас они необходимы, так как информации слишком много (см.:Мак-

112. ГаннДж. Г. «Мозговые тресты» и транснационализация внешней политики // Внешняя политикаСША. Электронный журнал

113. Госдепартамента США. 2002.Том 7.№3. С. 15).

114. В своей монографииД.Абельсон описывает историю 1970-х гг., когда аппарат Конгресса получил исследованиеАмерикан-

115. ского института предпринимательства по вопросу, который обсуждался за неделюдо этого.Уверенность, что появление его

116. вовремя повлияло бына итог голосования, предопределило решениеП. Вейриха и Э.Фелнера создатьФонд наследия – центр,

117. который отслеживает текущуюповестку дня в постоянном режиме и предоставляет анализ вовремя (AbelsonD. E.Capitol Idea:

118. ThinkTanks and US Foreign Policy / D. E.Abelson.Montreal&Kingston:McGill-Queen’s University Press, 2006. P. 85).

119. Stone D. ThinkTanks beyondNation States //ThinkTanksTraditions. Policy Research and the Politics of Ideas / Diane Stone,Andrew

120. Denham, Eds.Manchester, NY:Manchester University Press, 2004. P. 45.

121. Отечественный исследовательД. Г. Зайцев предложил понятие субъектно-институционального дуализма для описания это-

122. гофеномена.См.: ЗайцевД. Г. Аналитические центрыкак субъектыполитического процесса.Автореферат диссертации на со-

123. искание ученой степени кандидата политических наук /Д. Г. Зайцев.М.: 2009. С. 8.

124. См., в частности:RicciD.M.TheTransformation ofAmericanPolitics:TheNewWashington and theRise ofThinkTanks /D.M.Ricci.New

125. Haven,Conn.:YaleUniversityPress, 1993;McGannJ.G.TheCompetition forDollars,Scholars, and Influence in thePublicPolicyResearch

126. Industry / J.G.McGann. N.Y.:University Press ofAmerica, 1995; Abelson D. E.AmericanThinkTanks and their Role inU.S. Foreign Policy

127. /D. E.Abelson.N.Y.:St.Martin’s Press, 1996; StoneD.Capturing the Political Imagination:ThinkTanks and the Policy Process /D.Stone.

128. Portland,Ore.: Frank Cass, 1996; Abelson D. E. DoThinkTanksMatter?Assessing the Impact of Public Policy Institutes / D. E.Abelson.

129. Montreal:McGill-Queen’sUniversity Press, 2002; RichA.ThinkTanks, Public Policy and the Politics of Expertise /A. Rich.N.Y.:CambridgeUniversity

130. Press, 2004; Abelson D. E. ACapitol Idea:ThinkTanks andUS Foreign Policy / D. E.AbelsonMontreal:McGill-Queen’s

131. UniversityPress, 2006.Среди отечественных работ поданной тематике стоит выделить следующие: КобринскаяИ.Я. «Мозговые тресты»ивнешняяполитикаСША/И.Я.Кобринская.М.:Международныеотношения, 1986;Петров-скийВ.Ф.Американскаявнеш-

132. неполитическаямысль.Критический обзор организации,методов и содержания буржуазных исследований вСШАпо вопросам

133. международныхотношенийивнешнейполитики/В.Ф.Петровский.М.: «Международныеотношения», 1976;ШейдинаИ.Л.США:

134. «фабрики мысли» на службе стратегии / И.Л.Шейдина.М.: Наука, 1973;Макарычев А. С. Идеи для политики: Эволюция систе-

135. мывнешнеполитической экспертизывСША(середина 1940-х—начало 1990-х годов) /А.С.Макарычев.Н.Новгород:ННГУ, 1998.

136. Отечественные исследователи датируют его появление 1960-ми гг. (Кобринская И. Я. «Мозговые тресты» и внешняя поли-

137. тика США / И. Я. Кобринская.М.:Международные отношения, 1986. С. 5).

138. В отечественной научной литературе и особенно публицистике сложился резко критический взгляд на «мозговые тресты» ис-

139. ключительно как на инструментыпропаганды(см., например:НарочницкаяН. «Аналитические институты» – глаза, уши имозг

140. Америки // http://www.nash-sovremennik.ru/p.php?y=2004&n=3&id=2).Подобный подход слабо отражает противоречивость по-

141. ложения «мозговых трестов», находящихся на стыке политики и экспертизы. Наиболее глубоко подобная противоречивость

142. проанализирована в работах молодого американского социологаТ.Медветца (см.: MedvetzT.TerraObscura: «ThinkTanks» in

143. theU.S. Field of Power // Paper prepared for JuniorTheorists Symposium, sponsored by theTheory section of theAmerican SociologicalAssociation,

144. HarvardUniversity, July 31, 2008).

145. В ежегодном отчете корпорации РЭНДза 2008 г. сообщается, что количество клиентов организации превысило 800. В 2008

146. финансовом году 78 % бюджета корпорации было получено за счет контрактов, грантов и выплат различных агентств пра-

147. вительстваСША(Setting PoliticsAside.The RANDCorporationAnnual Report 2008 // http://www.rand.org/about/annual_report/2008/

148. P. 23, 38-39, 45).

149. Существенной проблемой экспертных подразделений исполнительной власти, которые должныобеспечивать не только ана-

150. лиз, но и планирование, является их приближенность к лицам, принимающимрешения, и, соответственно, к их приоритетам.

151. Учитывая ориентацию политиков в первую очередь на текущую ситуацию, подобные подразделения перегружены работой

152. над конъюнктурными проблемами и существует опасность потери способности к стратегическому видению.Подробнее о ди-

153. скуссии по этому поводу см.:MadarD. Patronage, Position and Policy Planning:S/P andSecretary Kissinger // Journal of Politics.November

154. P. 1073.Отом, что эта проблема остается актуальной, свидетельствует ее прикладная постановка в: FriedbergA. L.

155. StrengtheningU.S. Strategic Planning //TheWashingtonQuarterly.Winter 2007—2008.

156. Специальное исследование, посвященное этому аналитическому институту Конгресса, было проведено отечественным ис-

157. следователемО. В. Сафроновой (см.: СафроноваО. В. Исследовательская служба Конгресса США: история создания и ана-

158. лиз основных аспектов деятельности. Н. Новгород: Изд-во Нижегородского гос. ун-та, 2002).

159. Как будет показано ниже, заказчика исследований независимых аналитических центров зачастуювообще сложно выявить,

160. они обслуживают социальный заказ.

161. В английском языке они именуются «endowment», то есть фонды, чьи средства вкладываются в ценные бумаги, прибыль от

162. операций с которыми идет на финансирование организации.

163. В частности, средства, полученные благодаря целевомуфондуИнститута Брукингса, в 2008финансовомгоду составили лишь

164. % от доходной части его бюджета (см.: Brookings Institute 2008 Annual Report // http://www.brookings.edu/about/~/media/

165. Files/about/annualreport/2008/2008_complete.pdf. P. 39).Подробнее об источникахфинансирования мозговых трестов см.:

166. Wiarda H. J.The New Powerhouses:ThinkTanks and Foreign Policy //American Foreign Policy Interests. 2008.№2. P. 115.

167. Юридическое основание: U.S. Internal Revenue Code § 170 // http://www.law.cornell.edu/uscode/26/170.html.

168. Weidenbaum M. The Competition of Ideas:TheWorld ofWashingtonThinkTanks //MurrayWeidenbeum.Washington:Transaction

169. Publishers, 2008.

170. Ibid.

171. В 1947 г. при созданииОтдела перед ним были поставлены следующие цели:формулирование долгосрочных программ, про-

172. гнозирование проблем, проведение исследований пошироким военно-политическим темам и оценка адекватности текущего

173. курса (Bloomfield L. P. Planning Foreign Policy: Can It Be done? // Political ScienceQuarterly. 1978.Vol. 93.№3. P. 371).

174. КобринскаяИ.Я. «Мозговые тресты» и внешняя политикаСША /И.Я. Кобринская.М.:Международные отношения, 1986.С. 7.

175. ICAssociates Programme // http://www.dni.gov/nic/IC_associates.html.

176. The Studio at Brookings // http://www.brookings.edu/media/Broadcast-Studio.aspx.

177. Stone D. Introduction:ThinkTanks, PolicyAdvice andGovernance //ThinkTankTraditions: Policy Research andThee Politics of Ideas.

178. Manchester, N.Y.:Manchester University Press, 2004. P. 13.

179. Точнее, между тем, кто в данный момент является экспертом, и тем, кто в данный момент – чиновником.

180. Murden S.W. The Problem of Force: Grappling with the Global Battlefield / SimonW. Murden. Boulder: Lynne Rienner Publishers,

181. P. 120—121.

182. О значимости маркетинговой составляющей деятельности Фонда свидетельствует структура его бюджета. Согласно еже-

183. годному отчету в 2008 г., на работу с прессой и государственными органами было потрачено более 14 млн долларов, что со-

184. ставило почти 22%от всех расходов.Для сравнения: на исследовательскую работу было затрачено всего 37%средств. Бо-

185. лее того, наряду с исследованиямиФонд реализуетмасштабнуюобразовательнуюпрограмму для государственных служащих и сотрудников аппаратаКонгресса. Естественно, в рамках этих программон получает дополнительные возможности продвигать

186. идеи и предложения своих экспертов. Подробнее см.: The Heritage Foundation 2008 Annual Report. Leadership for America //

187. http://www.heritage.org/About/upload/THF_08_Annual_Report.pdf.

188. Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизация экспертов // Pro et Contra. 2003.

189. Том 8.№2. C. 84. Подобная ситуация соответствует парадоксу, сформулированному отечественным публицистом

190. А. Ашкеровым: «Чем более скоростными и насыщенными становятся информационные потоки, тем меньше воз-

191. можностей получения нового знания и тем сомнительнее статус новизны информационных продуктов» (Ашкеров А.

192. Экспертократия. Управление знаниями. Производство и обращение информации в эпоху ультракапитализма / Ан-

193. дрей Ашкеров. М.: Европа, 2009. С. 8).

194. Оразличиях окружения ученых и сферы политики см.:МакарычевА.С.Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполити-

195. ческой экспертизы в США (середина 1940-х—начало 1990-х гг.) /А. С.Макарычев. Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1998. С. 220—221.

196. Одним из последних примеров подобного признания стало выступление Государственного секретаря Х. Клинтон в Совете

197. по внешней политике (см.: Clinton H. R. Foreign PolicyAddress at the Council on Foreign Relations // http://www.state.gov/secretary/

198. rm/2009a/july/126071.htm).

199. Количественное исследование американских политологов Л. Якобса и Б. Пейджа (см.: Jacobs L. R., Page B. I.Who Influences

200. U.S. Foreign Policy? //TheAmerican Political Science Review. 2005.Vol. 99.№1) демонстрирует, что существует большая зави-

201. симость между публикациями экспертов и внешнеполитическими действиями правительства по сравнению с корреляция-

202. ми группыинтересов – действия правительства и общественноемнение – действия правительства. В тоже время они не смог-

203. ли установить вектор такой зависимости: влияют ли рекомендации экспертов на решения политиков или политики используют

204. их для легитимизации собственных шагов.


Review

For citations:


Istomin I.A. Analytical and scientific support mechanism of the US foreign policy process. MGIMO Review of International Relations. 2009;(6(9)):97-110. (In Russ.) https://doi.org/10.24833/2071-8160-2009-6-9-97-110

Views: 440


Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.


ISSN 2071-8160 (Print)
ISSN 2541-9099 (Online)